地方賣地純收益數萬億無去向 做高成本規避上繳



【廣廈會客廳第80期:星沙商圈新機會】

  劉展超 張靜

  2008~2012年五年間,地方政府土地出讓總收入超過11萬億元,其中地方政府凈收益多少?

  一位學者通過計算後得出,這五年扣除征地拆遷等成本後地方政府純收益超過4.1萬億元。不過,這個數據尚未獲得官方認可。

  這一筆巨額的財富,其去向外界卻難以知曉。今年兩會財政部提交的"關於2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告"中,有關地方土地出讓支出的表述隻有一句:國有土地使用權出讓收入安排支出28046.04億元,下降1.3%。

  這或許不能滿足外界的知情權,尤其是這些所出讓的土地,性質上還是屬於全民所有。專傢呼籲,國有土地出讓收入是政府性基金預算,其收支賬目應該公開。

  占地方財政收入最高近四成

  財政部副部長王保安去年底在《人民日報》撰文稱,土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3,不到地方可用財力的一成。

  但民間數據並不支持這一觀點。

  北京工商大學貿易經濟系副主任、中國市場學會流通學術委員會副秘書長徐振宇近日發佈瞭一組數據,得出瞭2008~2012年五年間,地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元的結論。

  此外,土地出讓純收入占地方財政收入比重,除瞭2012年為9.49%外,其他年份都超過瞭兩位數,最高的2010年超過瞭38%。

  在接受《第一財經日報》采訪時,徐振宇表示,其數據來源於歷年財政預算執行報告、國土資源部官方網站及《中國統計摘要(2012)》。

  不過,上述幾個來源並沒有"土地出讓純收入"這個數據,他是根據相關計算得出的,即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數(記者註:這裡包括征地和拆遷補償支出,以及城市建設支出等)。

  徐振宇提供的隻是全國層面總數,具體到重點城市如京滬廣深,鮮有此類數據公開。

  本報記者統計瞭今年前5月北京經營性用地出讓情況,在除去招標出讓地塊外(因招標地塊不對外公佈標底,無法計算溢價),北京共出讓50餘宗地塊,出讓總金額約263億元,這些地塊的出讓起始價總金額約170億元,土地溢價約93億元,占比約35%。

  這個比例較低於外界的推斷,一般認為,征地拆遷等成本約占土地出讓收入的四成左右。

  本報記者此前獲得的某直轄市土地出讓報告顯示,2011年該市土地出讓累計上繳財政專戶1079億元,扣除土地儲備等成本後凈收益621億元。這意味著,該地區當年土地出讓凈收益率在60%以上。

  徐振宇支持地方土地收益下降的觀點。他認為隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施,以及農村居民維權意識的不斷增長,地方被迫提高征地和拆遷補償標準,導致政府土地出讓純收入近年來迅速降低。

  即便如此,地方政府仍然熱衷於土地收儲。在土地財政的運作模式下,通過土地出讓直接賺錢是小,借此搭建投融資平臺才是重點。

  中國土地勘測規劃院副總工鄒曉雲認為,土地已成為地方政府投融資的一個重要工具和手段,政府通過土地出讓和抵押等環節,可以擴大城市建設規模。"哪怕這塊土地出讓不掙錢,政府也通過土地出讓讓企業和資本進入,進而帶動區域發展。"

  2012年中國國土資源公報》顯示,截至2012年底,全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃,抵押貸款總額5.95萬億元,同比分別增長15.7%和23.2%。

  浙江大學土地管理系教授楊遴傑也表示,分析地方土地財政不能僅從純收益的角度看,地方通過國土部門收儲大量土地,做大土地出讓市場,可以借此做大城市投 融資平臺(可抵押的土地增多),增加對城市基礎設施建設的投資,此外,商業用地出讓增多,房地產市場規模也會隨之變大,附帶而來的稅收也會增加。

  底價:政府賣地的底線

  當前,一些城市土地出讓的溢價看似不高,但其中卻另有奧妙。政府在土地出讓中設定的起始價等,一般會高於成本價,這個差價加上溢價部分,實際上政府獲得的純收益會更多。

  目前,一宗經營性地塊的出讓過程會出現多個價格,包括評估價、底價、標底(起叫價、起始價)、競買價(成交價)等。

  政府在委托相關機構對地塊進行價格評估時,一般有市場比較法、收益還原法、剩餘法、成本逼近法,但基本上都應涵蓋成本。在地價評估結束後,政府會根據土地估價結果、產業政策和土地市場情況等,綜合確定出讓底價。

  如果在出讓過程中,最終競買價低於底價,則意味著該地塊流標或者流拍,不能成交。

  楊遴傑對記者表示,地方政府設定的出讓底價一般會高於成本價,因為若將地塊底價設定為等於成本價,一旦參與競買企業購地欲望不積極,地塊以底價成交,這 種情況下政府就會毫無收益。不過底價具體高出成本價多少很難統計,相關部門會根據當時的房地產市場形勢,以及具體地塊而定。

  一位不願透露姓名的國土部專傢也對本報表示,一般地方政府設定的底價會比成本價高出25%左右,換言之,隻要該地塊能夠最終出讓,即便是以底價成交,也相當於會有超過25%的純收益。

  做高土地成本規避上繳

  地方土地出讓純收益的多寡,除瞭會影響地方政府經營城市的能力,也會直接影響民生領域工作。

  此前中央要求地方在土地出讓純收益中提取一定比例用於農業、水利、保障房等建設。這包括不低於10%的比例安排用於廉租住房保障;不低於15%的比例用於農業土地開發,10%用於農田水利建設,以及10%用於教育資金等。

  一旦地方土地出讓純收益降低,意味著地方可以減少用於上述項目的開支。而且,地方如通過某種"合規"方式來減少計提土地純收益,中央其實很難查處。

  通過操縱成本收益賬目表,做高土地出讓的成本來規避資金上繳的方式,就是一種"合規"方式。

  楊遴傑對記者表示,不排除地方政府會做低土地出讓的純收益,因為前述四大支出項目要提成45%,這是很大的一塊資金。地方為瞭多留,可能會將很多其他費用統計到成本中,比如對地塊周邊進行綠化,修建市政道路等。

  他舉例稱,比如一條道路的修建原本應由財政出資,但土地部門可以將之放入土地出讓的一級開發過程中,這就變成瞭成本。土地出讓後看似純收益降低,但實際上地方借此減少瞭財政支出,相當於增加瞭財力。並且,地方也可以據此減少對上述四大支出項目的提成。

  徐振宇也認為,之所以土地出讓純收入會不斷下降,也有地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而有意識地"打埋伏"的考慮。

 政府應公佈土地支出賬本

  2006年,國務院就要求將土地出讓收支納入地方預算,實行"收支兩條線"管理。簡單言之,銀行信用貸款率利比較/委託信貸代辦公司成功率真的比較高嗎?/銀行信用貸款率利國土部門收錢,然後交給財政部門將之納入地方國庫,並設立專賬(即登記簿),專門核算土地出讓收入和支出情況。

  但這個賬本並未真正對外公開,在土地出讓領域腐敗層出不窮的背景下,外界對於土地收入的收支公開呼聲日漸高漲。

  在財政部公佈的全年財政收支預算中,土地出讓金作為地方政府性基金的一部分,會公佈其收支的總體數據,但並沒有如公共財政支出等賬本一樣,詳細公佈其支出流向。

  中國社科院財經院財政室主任楊志勇接受本報采訪時認為,國有土地出讓收支賬目應該公開,這部分錢是政府性基金預算,僅僅看數字是看不明白的,"目前預算報告裡關於土地出讓收入的數字其實什麼都沒說清。"

  "從技術上來看沒困難,既然能算出支出的數字,如何支出肯定也有賬目,就是怎麼公開的問題,而這往往又牽扯到保密制度或是數字敏感的問題。"楊志勇說。

  2008年,某直轄市曾表示,今後將繼續加大公開透明力度,土地出讓金等各界普遍關註的公共性資金必須公開。至今,仍未見到更進一步的舉措出臺。









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新聞來源http://cs.house.sina.com.cn/news/2013-06-07/09153241998.shtml


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